Eurooppa näyttää heikolta ja nöyryytetyltä – tutkija: liittovaltiosta ratkaisu

Tapio Onnela

Yhdysvallat nöyryyttää ja uhkailee Eurooppaa sekä tukee avoimesti Euroopan unionin vastaisia äärioikeistopuolueita. Samaan aikaan Putinin Venäjä käy hybridisotaa Eurooppaa vastaan ja käyttää keinovalikoimassaan myös sabotaasia.

Vaatimukset Euroopan ryhdistäytymisestä ja yhtenäisyydestä ovat entisestään voimistuneet viimeisten kuukausien aikana. Uusimman Eurobarometri-kyselyn mukaan 89 prosenttia EU-maiden kansalaisista haluaisi Euroopan olevan yhtenäisempi globaalien haasteiden edessä ja 86 toivoisi unionilta vahvempaa otetta kansainvälisellä näyttämöllä. EU:lta odotetaan tehokkaampia toimia Yhdysvaltojen painostusta ja Venäjän aggressiota vastaan, mutta nykyiset unionin yksimielisyysvaatimukset eivät sitä mahdollista.

Olisiko liittovaltiomalli parempi vaihtoehto Euroopan unionille? Ja jos, niin minkälainen liittovaltion tulisi olla? Miksi jo sana ”liittovaltio” maistuu niin monille myrkyltä, jota vältetään kuin Voldemortin nimen ääneen sanomista? Millaista poliittista järjestelmää federaatio tarkoittaisi, miten se organisoisi yhteisön toiminnan ja mitkä ovat federatiivisen valtiomuodon vahvuudet ja heikkoudet?

Tapio Onnela haastattelee Euroopan integraation tutkijaa, valtiotieteiden tohtori ja dosentti Kimmo Eloa. Elo on Euroopan integraatioon perehtynyt tutkija, joka on tehnyt tutkimusta Turun ja Helsingin yliopistoissa sekä Åbo Akademissa. Hän on toiminut eduskuntatutkimuksen keskuksen johtajana ja työskennellyt vierailevana tutkijana Saksassa ja Tanskassa. Parhaillaan hän työskentelee yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopiston historia- ja maantieteiden laitoksella.

Valtaosa EU:n kansalaisista haluaisi, että EU toimisi voimakkaammin Yhdysvaltojen painostusta ja Venäjän aggressiota vastaan. Tähän se ei kuitenkaan ole kyennyt. Miksi, Kimmo Elo?

"Kysymystä voi tarkastella taloustieteilijä Dani Rodrikin esittämän ”globalisaation trilemman” kautta. Se perustuu ajatukselle kolmen tekijän – demokratian, kansallisvaltion suvereniteetin ja ylikansallisen yhteistyön – keskinäisriippuvuudesta. Rodrikin teesi on, ettei kaikkia kolmea ole mahdollista saavuttaa samaan aikaan, vaan valtiot joutuvat tinkimään yhdestä saadakseen kaksi muuta toimimaan."

"Jäsenmaiden näkökulmasta trilemma syntyy EU:n, kansallisvaltion suvereniteetin ja demokratian muodostamana kolmiona. Euroopan integraatio on heikentänyt kansallista suvereniteettia, mutta mahdollistanut tasapainon demokratian ja EU:n välillä. Vaikuttaa siltä, että EU:n globaalin painoarvon kasvattaminen ei ole mahdollista ilman, että jäsenmaat luopuisivat keskisimmäksi mielletystä suvereniteetistaan eli ulko- ja turvallisuuspolitiikasta. "

"Nykytilanne on sikäli paradoksaalinen, että jäsenmaiden halu vahvistaa EU:ta on jo pidempään heikentynyt ja tasapainoa haetaan kansallisvaltion suvereniteetin ja demokratian välillä, mikä trilemman mukaan vaatii integraatiosidoksen heikentämistä. Tämä on mielestäni osittain seurausta laitaoikeiston voimistumisesta, johon jäsenmaat näyttävät pyrkivän vastaamaan vahvistamalla omaa suvereniteettiaan, minkä kautta ne näyttävät toivovan hidastavansa demokratian rapautumista. "

"Periaatteessa Yhdysvaltojen tai Venäjän uhkaan vastaaminen ei vaadi EU:ta: jäsenmaat voivat toki itse rakentaa kyvykkyyksiä ja kapasiteetteja, joilla ne luovat pelotetta ja vahvistavat demokratiaa. On myös mahdollista vahvistaa EU:n puolustus- ja pelotekyvykkyyttä siirtämällä tähän liittyviä kompetensseja EU:lle. Kysyä kuitenkin voi – ja pitäisi – millä tavoin näiden kompetenssien demokraattinen valvonta toteutuisi, jos kyse olisi jostakin nykyisten instituutioiden ulkopuolisesta mekanismista."

"En pidä ajatuksesta, että EU tekee ad hoc -ratkaisuilla päätöksiä sellaisissa ulko- ja turvallisuuspoliittisia kysymyksiä, jotka muodollisesti ovat edelleen jäsenmaiden vastuulla. Tätä ongelmaa ei poista edes se, että luodaan tilapäiskoalitioita – esimerkkinä ”halukkaiden koalitio” – koska näiden suhde EU-kokonaisuuteen on epämääräinen."

Eikö päätöksenteon sujuvoittaminen ja yhtenäisyyden vaatimukset väistämättä tarkoita liittovaltion rakenteiden kaltaisia muutoksia unionissa, tai ainakin jonkinasteista kansallisvaltioiden suvereeniteetistä luopumista?

"Siirtyminen federatiiviseen rakenteeseen sillä ajatuksella, että koko unionia koskevat kysymykset ratkotaan federaation tasolla ratkaisisi jäsenmaiden ja EU:n väliseen kiistelyyn toimivaltuuksien jaosta. Toimiakseen federaatio vaatisi kuitenkin selkeän perustuslaillisen konseptin, joka määrittelisi nämä toimivaltuudet. "

"Mutta yhtä lailla vaadittaisiin EU-tasolle toimiva edustuksellinen, parlamentaarinen poliittinen järjestelmä, jossa esimerkiksi vaalituloksella olisi suora vaikutus vaalien jälkeen muodostettavan hallituksen koostumukseen. Tämä saattaisi – positiivisessa skenaariossa – myös taittaa kärkeä EU-vastaisuudelta, kun federatiivisen demokratian kautta kansalaisilla olisi todellinen vaikutusvalta vaalikauden politiikkaan. "

"Lisäksi pitää muistaa, että siirtyminen federatiiviseen malliin myös poistaisi jäsenmailta tiettyjä suoria kustannuksia. Erityisesti tämä koskisi ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, jossa yhteisillä rakenteilla olisi myös kustannussäästöjä tuottavia vaikutuksia. Samaan hengenvetoon pitää todeta, että federatiiviseen järjestelmään siirtyminen paitsi vaatisi runsaasti sopeuttavia toimia kaikilla tasoilla, myös edellyttäisi huomattavia kulttuurisia, poliittisia ja identiteettipoliittisia oppimisprosesseja, joiden onnistumiselle tulisi antaa runsaasti aikaa. Ja joiden onnistumiselle ei voida antaa mitään takeita."

Mitkä ovat nykyisen Euroopan unionin suurimmat ongelmat demokratian, sisämarkkinoiden tai yhteisen ulkopolitiikan kannalta?

"EU:n tasolla ei ole sellaista kokonaisvaltaista edustuksellisen demokratian rakennetta, joka olisi politiikanteon ”ainoa saluuna” – demokratiatutkija Adam Przeworskin ”the only game in the town”-määritelmää lainatakseni. Tämän seurauksena on kehittynyt kulttuuri, jossa vaikeita tai EU:n toimivaltuuksia osin ylittäviä kysymyksiä ratkotaan institutionaalisen viitekehyksen ulkopuolella, mikä nakertaa luottamusta demokraattiseen prosessiin. "

"Ongelman ydin on siinä, että EU:n päätöksentekorakennetta ei ole kehitetty sellaisten kysymysten käsittelyyn, jotka ovat sekä sisä- että ulkopoliittisia. Tilanteessa, jossa ratkaisu ongelmaan ei ole mahdollinen ilman jonkinlaista ulko- tai turvallisuuspoliittista komponenttia, päätöksenteko joko estyy tai sille löydetään joku korvaava tapa. Niin kauan kuin tämä jännite on olemassa, minun on hyvin vaikea nähdä, miten EU pystyisi itsenäisenä toimijana ratkomaan nykyisiä haasteita. "

Voisiko liittovaltio olla demokraattisempi vaihtoehto kuin nykyinen hallintorakenne, jossa kansallisilla hallituksilla on niin suuri valta ja joka tuntuu halvaannuttavan päätöksenteon?

"Olen ehdottomasti tätä mieltä, ja tämä arvioni perustuu siihen tutkimustietoon, jota meillä on federaatioiden osalta. Olennaista on kuitenkin se, että federatiivinen rakenne turvaa myös ”periferialle” – eli EU:n tapauksessa jäsenmaille – riittävän vaikutusvallan sellaisissa päätöksissä, jotka vaikuttavat myös jäsenmaiden asemaan. EU on – erityisesti Lissabonin sopimuksessa – ottanut vahvemman nojan yhteisömenetelmän – siis EU-instituutioiden johtaman päätöksenteon – suuntaan."

"Tätä kehitystä tulisi jatkaa uudistamalla EU-tason poliittinen järjestelmä aidoksi edustukselliseksi, parlamentaariseksi demokratiaksi, ja uudistamalla toimivaltajako keskusten ja periferian välillä vastaamaan vallitsevia, federatiivisia malleja, joita on toki useita. "

"Nykyinen tilanne, jossa jatkuvasti kiistellään siitä, mikä jäsenmaa olisi kyvykäs/sovelias/halukas johtamaan EU:ta, vain lisää jännitteitä EU:n sisällä. Siirtyminen aidosti demokraattiseen järjestelmään asettaisi EU:n pääministerin selkeäksi johtajaksi. Toki on selvää, että mikäli federatiivinen uudistus toteutuisi, ensimmäinen merkittävämpi kriisi testaisi, miten vahvasti jäsenmaat ”uuteen saluunaan” olisivat sitoutuneet. Kriiseillä on usein tällainen vaikutus – ei tarvitse kuin katsoa sitä, miten nopeasti maailmanpolitiikan myllerrys on Suomessa vahvistanut presidentin asemaa pääministerin hiljaisella hyväksynnällä. "

Vanhan sanonnan mukaan Euroopan unionin maat ovat joko pieniä maita tai sellaisia, jotka eivät ole vielä huomanneet, että ne ovat pieniä. Kuinka aitoa pienten maiden valtiollinen suvereniteetti nykymaailmassa oikeastaan edes voi olla? Onko aitoa suvereniteettia tiiviimmässä unionissa enemmän vai vähemmän kuin itsenäisissä pikkuvaltioissa?

"EU-keskusteluissa suvereniteetilla tarkoitetaan pääsääntöisesti ulko- ja turvallisuuspoliittista täysivaltaisuutta eli kysymystä siitä, kuinka täysivaltaisesti jäsenmaat voivat näistä päättää. Jos siirrytään federatiiviseen järjestelmään, jäsenmaiden suvereniteetti luonnollisesti kaventuu suhteessa omaan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. "

"Kipupiste näyttää olevan se, että tiivistyvä unioni rajoittaisi yksittäisen jäsenmaan mahdollisuutta päättää itse alueellisesta koskemattomuudestaan. Juuri tästä syystä tiivistyvä ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka tulisi toteuttaa niin, ettei jäsenmaille synny epäilystä alueellisen koskemattomuuden turvaamisen osalta."

"Tiivistyvä unioni on enemmän kuin osiensa summa, jolloin myös sen suvereniteetti olisi vahvempi ja siksi se tarjoaisi myös pienille jäsenmaille vahvemman suojan. Suvereniteetti kuitenkin vaatii, että EU:lla on aito täysivaltaisuus eli tässäkin palataan kysymykseen resursseista ja kyvykkyyksistä. "

Minkälainen liittovaltiomalli olisi paras? Saksan? Yhdysvaltojen?

"Olen jo pitkään pitänyt Sveitsin federatiivista rakennetta hyvänä, ehkä jopa parhaana esikuvana EU:lle. Sveitsin mallissa liittovaltion tehtävä on kaikin käytettävissä olevin keinoin varmistaa osavaltioiden hyvinvointi ja turvallisuus, muu on – hieman yleistäen – osavaltioiden eli kantonien päätösvallassa. Sama johtoajatus olisi minusta toimiva myös EU:n kohdalla. "

Miksi eurooppalaisten ilmiselvästä ryhdistäytymisen ja yhtenäisyyden tarpeesta ja vaatimuksista huolimatta sanoista ”liittovaltio” tai ”federalismi” on tullut niin myrkyllisiä, että hyvin harva poliitikko, ei ainakaan kukaan suomalainen poliitikko, uskalla sitä sanoa ääneen? F-sanaa pelätään kuin Voldemortia.

"Yksi todennäköinen syy on käsitteen tietoinen väärinkäyttö. Liittovaltio-käsitteellä viitataan prosessiin, jossa valta keskitettäisiin Brysseliin. Tämä on täysin virheellinen tulkinta, tuollainen kehitys tarkoittaisi siirtymistä yhtenäisvaltioon. Federaation ytimessä on ajatus vallan hajauttamisesta keskustan (federaation) ja periferian (osavaltioiden) välillä, minkä lisäksi federaatiossa keskeistä on periferian suojeleminen keskustan ylivallalta. Oikeastaan mikään näistä elementeistä ei ole läsnä ainakaan suomalaisessa keskustelussa. "

"Oma, negatiivinen vaikutuksensa voi olla myös sillä, että EU-federaatiosta puhutaan monesti ”Euroopan Yhdysvaltoina”. Tämä on yleensä tuottanut kansalaisissa negatiivisen assosiaation ”maailmanpoliisista” tai sotilaallisesta supervallasta, mikä istuu hyvin huonosti eurooppalaiseen aatetraditioon. Muun muassa näistä syistä puhun itse mieluummin Sveitsistä – tai vaihtoehtoisesti Saksasta – jotka molemmat ovat eurooppalaisille helpompia identifioitumiskohteita."

"Hedelmällistä federaatiokeskustelua ei kuitenkaan voida käydä puhumalla Sveitsistä tai Saksasta tai Yhdysvalloista. Pitäisi puhua itse asiasta eli siitä, millaista poliittista järjestelmää federaatio tarkoittaisi, miten se organisoisi yhteisön toiminnan ja mitkä ovat federatiivisen valtiomuodon vahvuudet ja heikkoudet. Näistä on paljon luotettavaa ja moniulotteista tutkimustietoa, jonka pohjalta keskusteluja olisi mahdollista käydä sen osalta, mitä federatiivinen malli EU:n kohdalla tarkoittaisi. Valitettavasti tällaisia näkökulmia ei ainakaan julkisessa keskustelussa juuri lainkaan nouse esille. "

Liittovaltiomallia ajavia poliittisia ryhmittymiä ei ole montaa, tai ainakin ne ovat olleet melko näkymättömiä. Vihreään europarlamenttiryhmään kuuluu federaatiota ajavan Volt Europa -puolueen 5 meppiä. Puolue yritti myös Suomessa puoluerekisteriin siinä onnistumatta. Onko muualla Euroopassa ollut viime aikoina havaittavissa lisääntyvää kiinnostusta unionin tiivistämiseen tai liittovaltiomalliin?

"Eurooppanuorten yleiseurooppalainen kattojärjestö tukee avoimesti federatiivista kehitystä, samoin jotkin kansalaisjärjestöt ja ajatushautomot. Nämä ovat kuitenkin poliittisen prosessin kannalta melko marginaalisia toimijoita, enkä ainakaan itse ole havainnut, kaikista globaaleista myllerryksistä huolimatta, EU-maiden piirissä suurtakaan kiinnostusta integraation syventämistä tai tiivistämistä kohtaan."

"Tätä arviotani ei muuta edes EU-maiden aktivoituminen puolustusyhteistyön saralla. Tämä siksi, että siinähän ei olla siirtämässä toimivaltuuksia vaan tavallaan ulosmitataan Lissabonin sopimuksen mahdollistama tiiviimpi yhteistyö aktiivisten jäsenmaiden toimesta. Myös osallistuvat jäsenmaat näyttävät pitävän tarkoin huolta siitä, että niiden suvereniteetti ei vaarannu."

"Olen hieman pettynyt siihen, että federaatio ei näytä olevan edes keskustelemisen arvoinen skenaario EU:ssa, joka kuitenkin pyrkii vahvistamaan strategista autonomiaansa ja irrottautumaan riippuvuuksista. En itse aivan täysin ymmärrä, miten tämä voisi olla mahdollista ilman, että EU pyrkisi rakentamaan itsestään täysivaltaista toimijaa suhteessa muihin globaalin järjestelmän toimijoihin. Juuri tästä syystä avoin, aktiivinen ja jatkuva keskustelu integraation tulevaisuuskuvista olisi välttämätöntä. "